大环保的想像空间

21世纪经济报道　 王世玲　 评论5条 2月27日闭幕的中共十七届二中全会，通过了《国务院机构改革方案》，该方案将被提请给十一届全国人大一次会议审议。以“大部门”制改革为核心的机构改革将于3月亮相。

相比用大部制破解中国环保困境，专家们更看重营造完善的环保执法环境的重要性，如环境立法跟进、健全惩罚机制、环保司法执法力度加强、环保监测水平提高、政府干部政绩考核改变等。

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“大环保”有多大？

“他们上不了岸我们下不了河”， 以一条河流的管理为例，相关部门就面临着如此尴尬局面。

一些有识之士指出，中国环境管理部门政出多门，导致职责划分不清，相互制约掣肘，资源整合不力，结果使环保成效大打折扣。因而，设立一个统一协调、统筹规划的部门——环境部，总摄其事，已成为决策高层当下迫切思考的问题。

去年全国“两会”期间，全国政协委员、民建中央副主席马培华代表民建中央发言时提出，建议设置“环境部”，改革现行的管理体制，实行环保管理体制的“有限垂直”领导，破除地方和部门分割。

但，“大环保”究竟多大，需要考量。

环境作为最典型的公共品，与之相关的机构部门相当广泛。

首先，从环保直观理解而言——解决环境恶化、污染加剧，涉及到的部门就达数十个。

如水污染防治会涉及环保总局、水利部、海洋局、建设部(城市饮用水)、农业部、卫生部、林业部等多部门。

其次，如果把环保纳入宏观决策领域，涉及部门则更宽。

如作为宏观经济管理部门，国家发改委在环保等相关节能减排政策、产业结构调整、应对气候变化等政策制定方面具有“发言权”。同时，也包括与财政部配合后，对环保投资的用度比例具有决策权。

而绿色经济政策如绿色信贷、绿色保险、绿色贸易等，需要得到证监会、银监会、商务部等经济管理部门的支持。

只“升格”不合并机构？

基于“大环保”的宽广范围，专家们拿出的方案也充满了想象空间。

中国人民大学的顾海兵教授认为，考虑到环境保护事业的重要地位，应该成立国务院环境保护委员会，环境保护总局更改为环境保护部，把国家林业局、海洋局等机构都归入环境部属下。

除整合机构、扩充职能外，有专家还提出环保管理体制应——垂直管理。

我国目前的环保机构设置一直是沿袭按照行政区划分的方式，各地方环保机构在人事、经费等方面受当地政府领导。因此，“地方保护主义干扰正常的环保执法”的现象，被归纳为基层环保部门难以作为的重要因素之一。

对此，顾海兵认为，“环境部”底下的环保机构设置也应打破目前的“属地原则”，设置建立两套体制，一套是国家环境保护的垂直管理系统，一套是省以下的地方环境保护的垂直系统。

“任何领域都存在环境问题，统统纳入环境部肯定是不行的。”中编办“2020年前政府规模发展趋势预测研究”课题组专家张光分析。

即便是跟环境紧密相关的部门如林业、水利，亦有专家表示，鉴于目前既有格局，调整难道比较大，近期整合的可能性不大。


据本报记者从多方渠道得知，国家环保总局有望“跳高”——升格为环境部，同时伴有局部职能调整，但不会出现大范围相关机构拆分或合并、整合。

从“局”到“部”，看起来是一字之差，但在参与高层决策、制定相关环保战略规划、提高执法效力等方面，其空间无疑可以得到更大的拓展。

“环保总局不是‘内阁’部门，在国务院召开的一些会议上，它仅仅只是列席旁听的角色，不能发言，不能较大程度地发表决策意见。”一位研究宏观调控的人士介绍说，设立环境部后，虽然可能级别不变，但成为内阁部门，职能范围就能得到扩展，特别是在重大战略决策方面，有投票表决的权力。

关键在于执法环境

虽然，“参与决策的地位提高了，还要看执法、监督能力是否有改善？”环保总局规划院总工王金南认为，相比整合机构的预盼，他更看重成立“环境部”后，环保执法能力能否提高。

名称之变仅仅是一个“表”面，如果没有以《环境保护法》为代表的环保法律法规的“升级”，没有健全的惩罚机制、环保司法执法力度的加强、环保监测水平的提高、政府干部政绩考核改善等全方位的执法环境，那么，名称之变并不能必然带来应有的效应。

首先，“相关环保法律法规目前存在滞后、相互间矛盾、冲突，解决这一问题显得更为迫切。”王金南称。

如我国现行的《环境保护法》颁布施行于1989