中国公路收费"七十二变" 变异为私路与民争利

　“条条大路通往收费站。”一网友戏称。人们不禁要问：公路何时才能真正姓“公”？据悉，交通运输部正在重点研究构建“两个路网体系”，其中非收费公路体系占全国公路总里程的96%以上，收费公路体系约占全国公路里程不到4%。

　　收费公路的“功”与“过”

　　“没有收费公路的政策，就没有中国交通的成就。”交通运输部副部长翁孟勇今年1月18日在国新办新闻发布会上的说法，有其现实的依据。在现有公路网中，95%的高速公路，61%的一级公路，42%的二级公路都是依靠收费政策建设的。到2010年底，中国公路网总里程达到398.4万公里，近五年新增63.9万公里；建成的高速公路达7.4万公里,仅次于美国。而在1988年之前，我国还没有高速公路。

　　公路收费政策在1984年得以“名正言顺”。当时，受现实财力和发展形势所需，国务院正式决定实行“贷款修路、收费还贷”，允许通过集资和银行贷款修建收费公路，并收取过路费，用于偿还贷款。

　　但问题同样显而易见。据地方媒体披露并经半月谈记者核实，在南京周边出差，从安徽和县到达南京禄口机场，60多公里的路程，途经4个收费站，收费高达65元，过路费约1元/公里。一些数字更可说明高昂过路费对经济成本的挤压：目前我国社会物流总成本占GDP的18%、运输费用占GDP超过9%，分别高出发达国家80%和50%。云南玉溪鹏程运输公司经营者朱凤鹏等业内人士认为，路桥费用、燃油支出和养路费这三部分，已占货运运输主体总收入的约70%。

　　收费“七十二变”，公路成了“摇钱树”

　　公路收费政策变化偏离政策初衷和公众期许的表现有多种。今年两会上，全国政协委员、山东省监察厅副厅长孙继业在一份提案中，直言当前收费公路的种种“变脸”，至少引发了四个方面的突出问题。

　　一是变相延长收费年限。具体表现为政府还贷公路和经营性收费公路的边界被轻易越过。半月谈记者在多个省份调查发现，几乎所有收费公路都采取最高年限收费；变相延长收费年限的“运作”，正在各地被视作创新经验进行交流。而这些违规的运作手段包括上市、出售收费权、甚至政府出资组建经营公司等等。

　　二是收费站点违规设置，过多过密。孙继业介绍，按照国家政策规定，有贷款或集资的二级以上公路或大型桥梁隧道在规定的里程内才能设站收费，且在同一条公路上相邻两个收费站的距离不得低于50公里。但实际上许多地方却在巧妙规避这些规定。据审计署2008年公布的调查结果，仅在被审计的18个省市中，收费站点达4328个，平均每个省240个。西部某省收费公路上的284个收费站中，有131个间距不合规，其中10个收费站间距不到10公里。

　　湖南省道S204线益阳段，白沙大桥收费站和竹莲收费站相距不到15公里。有关方面对此解释称，这两个收费站原来不在同一条主线上，2007年线路升级改造后，才处于同一主线上。

　　三是收费标准过高。“收费年限和收费标准的制定权交给了地方政府，导致收费公路乱象频出。”孙继业在提案中直言，收费过高扭曲了公路的公益性。公路管理部门极力堵截的超载超限愈演愈烈的一个根本原因，就是不超载不赚钱。

　　四是收费公路过多。目前国际上约有80多个国家采用公路收费政策，但收费公路占道路总里程比例普遍较低，如美国仅占0.11%，法国占0.65%，而我国收费公路占公路总里程的3%。

　　拆东墙补西墙，公路变异为“私路”与民争利

　　尽管公路收费成为“变形金刚”，地方政府似乎也有苦衷。

　　湖南省益常(益阳至常德)高速的案例在中西部地区具有典型性。由交通部拨付近4亿元、银行贷款6亿多投资建成的益常高速2002年建成通车。2003年，这条路的收费经营权转让给北京一家公司。湖南省交通厅的一位干部称，从现在的眼光审视当时之转让，无疑有颇多令外界质疑之处。但当时转让的原因之一，确有收回投资以启动另一条高速公路建设的考虑。

　　今年两会期间，中部某省一位干部替地方政府诉苦：媒体盯着的都是通行车辆多、盈利的公路，还有很多亏损的公路怎么办？公众对收费公路的质疑，还应综合考虑偏远地区百姓对改善通行的诉求，以及经济发展的切实需要。

　　交通领域的官员们激烈批驳网民“公路成为地方政府提款机”的说法。湖南省高速公路管理局一位负责人多次谈到，就湖南而言，湘中湘北的一些高速公路在法定收费期限内可盈利。而湘西湘南一些地区的高速公路，即便收费100年，也可能收不回投资。让效益好的公路“补贴”效益差的公路，成为现实选择。

　　“无论如何，这种‘拆东墙补西墙’式的操作难掩其灰色本质。”湖南省律师秦希燕认为，国家有关法律法规多次明确规定，政府还贷公路收取的车辆通行费只能用于偿还贷款或集资，不能挪作他用。审计署固定资产投资审计司司长潘晓军指出，一些地方将应偿还贷款的通行费集中起来，或设立“重点工程建设资金”，或直接用于市政基础设施、其他公路等项目建设，这种所谓“滚动发展”不属于《收费公路管理条例》认可的“统贷统还”。这种操作导致一些经营效益较好的公路因贷款未及时偿还而延长收费，把公路建设的责任过分转嫁给社会。

　　湖南省委党校教授王学杰认为，公众并不反对合理的收费还贷，但当前通行费收入不公开，收费还贷很容易变成幌子，变异为与民争利的工具。

　　事实上，某些被特批延长收费年限的公路，其通行费收入确实没用于交通事业。如中部地区一家以高速公路流量最大的主体路段为核心资产的上市公司，上市后先后涉足房地产、期货、传媒等领域，对当地交通建设贡献甚微。

　　终结公路收费“糊涂账”

　　“公路是基本的公共产品，政府有义务提供建养资金。制定‘贷款修路、收费还贷’政策是在国家财力不足的情况下出台的修路补充模式。现在我国已具备了还公路公益性的条件和财力。”孙继业提出，应停止新建一级公路收费站，收费期限届满的一律不准延期，停止出让普通公路收费权，逐步取消所有公路收费。

　　当务之急是强力中止以各种理由“开口子”延长收费年限的做法。王学杰分析认为，国家出台法规时，对公路最高收费期限已有科学测算。并且，随着公路设施不断完善，收费公路的服务区、加油站及广告经营等也取得了很多收益，这些新增添的还贷资金来源，往往在实际执行中被挪作他用。加上近年汽车保有量迅猛增长，变着戏法延长收费年限，于情于理于法都说不过去了。

　　公路收费管理的法规配套不健全成为收费乱象的关键原因。对此，孙继业在提案中写道：应当尽快在全国范围对收费公路进行一次彻底的清理整顿，凡不合规设置的、还清贷款本息的、超过收费期限的收费站点必须无条件拆除。而符合规定保留的收费站点，也当重新核定收费期限和收费标准。

　　世患无法，更患无必行之法。海南大学中国现代经济理论研究所所长王毅武认为，当前关键的是要做到信息公开，让民众的知情权、表达权、监督权得到充分而有效的保障，使其获悉公路修建成本，确保收取的费用仅用于还贷而不得挪作他用。

　　半月谈记者了解到，审计署已先后向有关部门提出10多条建议，将收费公路的通行费收支、还贷情况及经营权转让等情况，定期向社会公告，接受群众监督。

　　有的地区主动对公路收费政策进行的革新，可给我们提供有益的启示。到过海南的旅客都会发现，海南省所有公路没有一个收费站。“一脚油门踩到底”不仅让海南群众引以为傲，更让国内游客备感舒心。海南省交通运输厅厅长董宪曾介绍，从1994年1月1日起，海南就将原来的公路养路费、过路费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，统一收取燃油附加费。不少接受采访的海口市民认为，多用油多交钱，少用油少交钱，相对比较公平，并且能够减少一大批收费人员，也利于纠正乱收费、特权车等问题。