民政部新规能否刹住社团卖牌子敛财之风
关注理由
近两年来,少数社会团体非法敛财、强制服务、强制收费等乱象饱受公众非议。近日,民政部公布了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》,针对当前社团非法敛财乱象及不规范运作等行为,从制度层面作出了严格规范。规定的出台表明我国对于社会组织的管理方式,正在由事后的“危机回应”向事前主动的行政引导转变。此次规定能否起到遏制社会团体非法敛财乱象的实效,值得人们期待。
一个虚立名目的“共和国脊梁”评选,让包括中国经济报刊协会在内的8家社会团体收到了民政部的警告；
一个非法成立的“全国小记者培训活动中心”,牵扯出了多年未年检、四处敛财的中华爱国工程联合会；
连社会美誉度较高的中国青少年发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国市场学会、中国医师协会等社会组织,也不断地被牵扯进一些不规范的合作活动中。
近日,民政部颁布了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》。民政部民间组织管理局有关负责人表示,规定旨在从制度层面对社会团体开展合作活动进行规范管理,尤其是对“卖牌子”敛财、负责人不当关联交易等社会关注的不法行为。
规定是否真能成为规范社会团体合作活动、杜绝社会团体敛财的撒手锏?《法制日报》记者邀请相关专家进行了分析。
卖牌敛财乱象频出
有一个响亮的名号:“全国高技术产业化协作组织”,英文简写“CHC”；
有足够硬的“出身”:自称是1996年由原国家科委、国家教委、中国科学院等9个部委共同组建的协作联盟；
有庞大、完整的机构体系:光遍布各省、各行业的二级分支机构就有43个,往下还有多级分支；
还有一句颇有味道的口号:“政府行为推动,市场行为实施”。
这样一个存在已近16年的组织,书写在其宣传文字上的历史在2011年5月17日画上了句号——民政部211号取缔公告将之列为非法组织。
无论从组织规模,还是从存在时间而言,“全国高协组织”都能在民政部所取缔的“非法组织”中排在前头。
民政部相关负责人在此前接受《法制日报》记者独家专访时透露:“‘全国高协组织’采取卖招牌的方式,在社会上非法设立众多二级、三级、四级分支机构,层层复制。一方面,‘全国高协组织’非法设立的分支机构大多冠以‘全国高科技×××委员会’等名称,并以这些名称为招牌,迷惑和欺骗公众,为其非法开展活动大开方便之门。另一方面,由于这些组织无法开设银行账户,‘全国高协组织’要求其分支机构必须设立或者依托一个在工商登记注册的公司作为业务执行机构,为其经济往来、敛取钱财提供便利；‘全国高协组织’的业务配套执行机构思可达高技术产业化中试有限责任公司则在其中占相应干股(有的高达51%),或者向其收取品牌管理和咨询服务费。其分支机构设立下一级机构时,也采取类似手段。”
民政部相关负责人还透露,该非法组织及其分支机构还在诸多领域非法开展评比表彰、培训认证、项目合作、会议会展等活动,大肆牟取经济利益。
一名“全国高协组织”二级机构负责人在接受《法制日报》记者采访时也坦承,“全国高协组织”内部的确有一些单位存在乱发牌子等违法现象。其中“全国高科技产业创新工作委员会”就因存在违法行为而在2009年被“全国高协组织”内部撤销过一次。
“卖牌子”、“收会费”、“关联交易”——尽管“全国高协组织”最终被查出并未在民政部进行正式注册,但如此种种敛财手法,却正是现今诸多正规社会团体创收手段的绝佳“样本”。
除了文首提及的“共和国脊梁”评奖、“全国小记者培训中心”等案例外,类似的案例还有:今年6月,经3个多月的调查,广东省民间组织管理局查实广东省餐饮具消毒协会存在设立检测中心检测消毒企业产品、私自收取消毒企业产品检测费的违法行为,依法对其撤销登记；而发生较早的全国牙防组违规认证非法收取218万元资金案,也曾轰动一时。
微妙关系成敛财卖点
据清华大学公共管理学院副教授、清华NGO研究所副所长贾西津分析,现存社会团体敛财事件中,无论是“卖牌子”、发展会员收取会员费,还是办论坛、评称号,大多与社会团体的行政背景相关。
“主要是因为社会团体的品牌所带有的行政权威或者领导人权威,让参与者感受到他并不是从事件或者活动本身去受益,而是能够获得一个名义,或者获得某种领导人的关系。”贾西津说。
这种微妙的关系,被“全国高协组织”那句值得玩味的口号一语道破:“政府行为推动,市场行为实施”。
据贾西津介绍,中国的社会组织分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种。而其中社会团体和基金会,尤其是公募基金会,都可能会涉及到名称授权使用的问题。
“社会团体的最主要特点是可以发展会员,它的很多活动都可以通过会员的形式去做,现在中国三类登记注册的组织里社会团体的官办性是最强的,它背后的行政资源背景最强,这也是三类组织中社会团体‘卖牌子’最严重的原因。”贾西津向《法制日报》记者分析。
《法制日报》记者了解到,目前,对社会组织的管理由登记管理机关和业务主管单位分别进行,即双重负责管理制度。在社会组织快速增长的今天,这种管理制度的局限性和滞后性也逐渐显露出来。
除此之外,《法制日报》记者了解到,目前有很大一部分社会组织的规章制度均不完善,有些甚至只有口头规定,或虽有完善的制度,但由于专职人员过少、财力不足等原因,其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权,还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面,都带有行政化倾向。
追责规定还需细化
民政部新颁布的规定要求,社会团体开展合作活动,涉及使用本组织名称、标志的,应在合作前对合作方进行必要的调查了解,并对合作内容做好风险评估；同意合作方使用本组织名称、标志,应与对方签订授权使用协议,明确各方权利、义务和法律责任；以“主办”、“协办”、“支持”等方式开展合作活动的,应当切实履行相关职责,加强对活动全程监管,不得以挂名方式参与合作；将自身业务活动委托其他组织承办或者协办的,应当加强对所开展活动的主导和监督,不得向承办方或者协办方以任何形式收取费用。
“从这些条款可以看出,这次规定主要解决的还是责任归属问题。责任更加明晰,社会团体就会更加自律,其在出让品牌的时候就会从更多角度去考虑对受让方的了解和信任程度,这是很重要的。”贾西津认为。
贾西津分析,社会团体牌子不管是谁来使用,母体本身是要负责的,要有很明确的责任,出了问题,是合作方滥用名义没有告知社会团体,还是社会团体明确授权了的,责任才好追究。
要彻底杜绝社会团体敛财现象,仅仅明确了责任主体还远远不够。
“行为规范其实是一系列的行为,包括募款行为、关联交易行为、商业合作行为,还有资金使用运作行为等等。这个规定只针对了合作活动、品牌授权,其他方面的约束,都没有包括。”贾西津说。
贾西津认为,对非营利组织的监管核心在于资金相关行为,一方面是资金的来源,比如募款和商业合作行为,另一方面是运作,比如和商业组织的合作,“我们对于资金的规制还是比较粗的”。
对于规定是否能够对社会团体敛财行为产生实际约束效果,贾西津认为,效果肯定有,但实际运作和责任追究是紧密相关的。“民政部门的处罚手段还是很有限的,最多就是年检,但是有一些大的组织违反了一次就不该年检通过吗?也好像不太现实。而如果没有任何惩罚的话,这个规定就没有法律责任追究的效力了。”贾西津表示了担忧。
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