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中国户籍制度改革与城镇化进程

日期:2011-04-24  来源: 新华资料
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    1958年,中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》,确立了一套严格的户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征,由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念,事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。

    1978年,我国城镇化率为17.92%。

    近年来,中国许多地方进行了不同程度的户籍制度改革,尤其是2008年以来,各地改革加速推进。

    2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出:要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。

    2010年3月25日,联合国发布报告说,中国的城市化进程极为迅速。1980年,中国只有51个城市人口超过50万,自20世纪90年代起,中国超过50万人口的城市数量显著增加。从1980年到2010年的30年间,共有185个中国城市跨过50万人口门槛。中国的城市化水平预计至2025年将达到59%。>>

    2010年5月31日,中国政府网全文公布了《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,全年经济体制改革的重点共11个领域。通知提出,"深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。" 

    2010年6月6日,新华社播发经党中央、国务院批准的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》。该规划提出"逐步建立城乡统一的户口登记制度"。

    "十二五"规划建议明确提出,"积极稳妥推进城镇化,坚持走中国特色城镇化道路""把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上"。"十二五"期间,我国城镇化水平预计超过50%。但在新一轮城镇化进程中,我们也面临一系列挑战,诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖,如何有效维护征地农民利益,城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等"三大难"。
 

    截至2008年底,中国城镇化水平达到45.7%,比新中国成立初期提高了35个百分点,年均增长0.95个百分点。2009年,我国城镇化率已达46.59%。

  2011年2月19日,省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式在中央党校举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛发表讲话强调要扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系。提出要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口,提高社会管理科学化水平,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,加强社会管理法律、体制、能力建设,维护人民群众权益,促进社会公平正义,保持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。.....进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务,建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库,建立健全实有人口动态管理机制,完善特殊人群管理和服务政策。

  2011年2月27日,中共中央政治局常委、国务院总理温家宝接受中国政府网和新华网联合专访,同海内外网友进行在线交流时指出,"要积极稳妥地推进户籍制度改革","要让老百姓活得更有尊严","要给人的自由和全面发展创造有利的条件"。

  "十二五规划纲要"中,把"建立健全基本公共服务体系"单设一篇,提出坚持民生优先,完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排,推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。

  2011年3月28日,教育部副部长杜玉波表示,进城务工人员子女接受义务教育的问题已经基本解决,就地参加中考、高考的问题提上了议事日程。

  2011年3月,中国人民银行发布《中国人民银行关于推进金融IC卡应用工作的意见》,决定在全国范围内正式启动银行卡芯片技术标准迁移工作,“十二五”期间将全面推进金融IC卡应用,以促进中国银行卡的产业升级和可持续发展。金融IC卡广泛推广后,持卡人可直接在社保、医疗、交通、文化、休闲等领域使用,享受事务处理与缴费一站式服务,能实现生活与消费的“一卡通行”,最终获得更多便利服务。

  2011年4月7日,国家发展和改革委员会副主任彭森表示,“十二五”时期,我国要推进完善基本经济制度、行政体制、财税体制、金融体制、资源环境价格、社会体制、收入分配和社会保障制度、统筹城乡发展体制八大领域改革。

  2011年4月20日,全国人大常委会开始审议的个人所得税法修正案草案指出,为了有效发挥税收对收入分配的调节作用,拟将现行的9级超额累计税率修改为7级,取消了15%和40%两档税率,扩大了5%和10%两个低档税率的使用范围。第一级5%税率对应的月应纳税所得额由现行不超过500元扩大到1500元,第二级10%税率对应的月应纳税额由现行的500元至2000元扩大为1500元至4500元。草案拟将个人所得税工资薪金所得减除标准,即免征额由现在的每月2000元上调至每月3000元。中国现行个人所得税法施行以来,已按照法律修改程序先后两次调整工薪所得减除费用标准:2006年1月1日起由每月800元提高到每月1600元,2008年3月1日起由每月1600元提高到每月2000元。 中国个人所得税发展史一览

  基本公共服务均等化

  截至2011年2月。我国城乡共有70多万个老年群众组织,这是加强基层老龄工作,促进城乡基层和谐的重要平台。民政部将积极推动各地逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围,按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。

  截至2010年底,全国城镇基本养老保险参保人数为25673万人,比"十五"末增加8229万人。截至2011年2月底,全国月人均基本养老金达到1300多元。 

  新型农村社会养老保险从2009年开始试点,截至2010年底,全国已有27个省、自治区的838个县和4个直辖市纳入国家新型农村养老保险试点,参保人数达到1.03亿人,其中,约有2863万60岁及以上农村老年人享受由国家财政提供的基础养老金,制度覆盖面达到24%。

  2011年3月17日,卫生部部长陈竺在全国基层卫生和新农合工作会上指出,2011年各地要根据卫生部制定的相关标准,积极推进新农合"一卡通"试点工作,满足参合农民异地就医的需求。

  2011年4月,中国人力资源和社会保障部副部长胡晓义在宁夏银川出席全国医疗保险工作座谈会时说,随着城镇居民基本医疗保险制度的建立,覆盖全体居民的基本医疗保障制度框架基本建成。截至2010年底,城镇基本医疗保险参保人数4.3亿人,新农合参合8.3亿人,总覆盖人数超过12.6亿人,90%以上的城乡人口有了基本医疗保障。

  2011年4月20日,国务院常务会议决定,中央财政增加安排180亿元,用于公共租赁住房和廉租住房建设、城市棚户区改造及相关基础设施配套补助;增加安排123亿元,用于新农保试点补助。增加安排后,2011年新农保覆盖地区范围将从原计划的40%提高至60%,从7月1日起实施,城镇无收入居民养老保险试点工作同步推进。

  各地户籍制度改革与城镇化进程

    【北京】2009年12月11日,53名农民工被授予北京市首批优秀农民工称号,其中30人为外地来京农民工。外地农民工如获得全国劳模称号,或取得高级工、高级技师职称的,根据本人意愿,有望在北京落户。

  截至2009年底,北京市实际常住人口总数为1972万人,已经突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标,更大大突破了北京"十一五"规划末常住人口1625万人的控制目标。

    2010年7月29日,北京市人大常委会第十九次会议上,市人大常委会针对制定北京市国民经济和社会发展"十二五"规划提出了一揽子建议,建议在合理调控城市人口规模的基础上,加强对流动人口合法权益的保护。要加强对流动人口结构的分析研究,对那些已经在京拥有合法所有权住房、具有稳定职业和收入、连续居住并缴纳社会保险金达到一定年限,符合一定条件的流动人口,研究采取新的户籍管理模式,让他们更快、更好地融入北京。

    2010年8月2日,北京市政府公布《首都中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》,首次明确提出:为适应京津冀一体化发展要求,北京将逐步推行京津冀地区互认的高层次人才户籍自由流动制度。

  2011年1月21日,北京市十三届人大四次会议经表决批准北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。北京市"十二五"规划纲要明确提出,要努力遏制人口无序过快增长,实行户籍指标调控,实施居住证制度,有序疏解中心城人口。3月15日,北京市发展改革委副主任赵磊表示,长期以来,北京外来人口或者常住非北京户口的人口对北京市经济社会发展做出巨大的贡献,他们是北京城市大家庭中的一分子。在“十二五”期间,北京将继续贯彻以人为本的宗旨,让所有的北京人都享受发展成果。

  2011年3月24日,正式公布实施的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,要全面改革考试招生制度。在高等学校考试招生制度改革方面,将探索开展市属高校本科自主招生试点,还将推进高考报名社会化试点等。2011年,9类非京籍的考生可在京考高中,这9类学生中未包括流动人口子女。3月31日,北京教育考试院出台《北京市2011年普通高等学校招生工作规定》,北京市此次确定高考加分10分的照顾对象包括7类人员,其中包括归侨(华侨)子女、台湾省籍和少数民族考生;可获得20分加分的考生包括11类人员。

  2011年4月13日,北京市副市长丁向阳在北京市2011年卫生工作会议上表示,下一步北京市医改的重点将是难度最大的公立医院改革,将按照“管办分开”“政事分开”“医药分开”三步推进。

  2011年4月,北京市多个部门将联合开展外地来京人员就业状况抽样调查。截止目前,北京市外地来京人口约有700万。

  2011-2015年北京西城区将通过疏解人口缓解中心城区压力
  北京对进一步缓解群众"看病难""看病贵"作出部署

    【上海】

  2009年,上海出台《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》,上海"居住证转户籍"政策的核心条件包括"持有《上海市居住证》满7年"、"持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年"等5个"申办条件"和"在本市远郊地区的教育、卫生等岗位工作满5年持证及参保年限可缩短至5年"等4个"激励条件",激励条件可跳开部分申办条件准予优先申办。

  2010年6月4日,《上海市发展公共租赁住房的实施意见(征求意见稿)》向社会公开征求意见。上海将正式推出公共租房住房政策,将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大至有基本稳定工作的城市常住人口。

    2010年7月27日,上海市十三届人大常委会二十次会议审议了《上海市人民代表大会常务委员会关于废止本市部分地方性法规的决定(草案)》,拟废止5部地方性法规:这5部被建议废止的地方性法规包括《上海市乡人民政府工作暂行条例》《上海市人民警察巡察条例》《上海市公证条例》《上海市外来流动人员管理条例》《上海市居民同外国人、华侨、香港特别行政区居民、澳门地区居民、台湾地区居民婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定》。

    2010年8月,上海市政府公布了《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》。根据此办法,11类在上海工作稳定、专业(业绩)与岗位相符的引进人才可申办上海常住户口。

  2011年1月19日,上海市人力资源和社会保障局公布《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口若干问题的处理意见》,明确了居转户的配偶落户政策,并放宽了居转户人员落户地的规定。

  2011年3月14日,上海市副市长沈晓明在上海基础教育工作会议上表示,"十二五"期间,上海将以常住人口而非户籍人口为基数,配置基础教育资源。 

  2011年4月1日起,上海城镇居民最低生活保障标准从每人每月450元调整为每人每月505元;农村居民最低生活保障标准从每人每月300元调整为每人每月360元。

    【重庆】2010年7月28日,重庆市政府宣布全面启动统筹城乡户籍制度改革。改革方案涵盖了土地、社保、教育、医疗等多方配套政策,使户籍转换过程中,农民的农村权益和城市保障顺利对接。据悉,重庆此次户籍改革将以新生代农民工为突破口,两年内解决338万人的城市户籍问题,未来10年有望推动1000万农民变市民。8月15日,重庆市统筹城乡户籍制度改革正式全面启动,全市40个区县、部分大中专学校和企业均设立咨询转户站,为转户愿望的农民现场办理转户申请。

    2010年12月,为破解流动就业人员跨区域就业后医保关系"断保",及各险种之间无法"衔接"的难题,重庆市出台暂行办法,今后流动就业人员的医保关系可在全市范围内,跨医保统筹区、跨险种转移接续。

  2011年4月1日起,重庆40个区县的城乡居民都可以参加社会养老保险,通过个人缴费、政府补贴的方式获取养老金,实现了城乡居民社会养老保险的“全覆盖”。从2009年7月启动城乡居民社会养老保险以来,重庆分4批次在全市40个区县中逐步推行此项工作。截至2011年4月,第四批万盛区、綦江县等10个区县的群众也可申请参加城乡居民养老保险,实现了全市“全覆盖”。目前,重庆城乡中年、青年人员参加城乡居民社会养老保险缴费标准有100元、200元、400元、600元和900元等五个档次,由本人自愿选择,按年缴费。参保人员按规定缴纳养老保险费后,政府在其个人账户中每人每年补贴30元。

    【成都】2010年11月9日,成都市委、市政府出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。提出彻底破除城乡居民身份差异,推进户籍、居住一元化管理,充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利,到2012年,实现全域成都城乡统一户籍。

  2011年2月9日,成都市人力资源和社会保障局、财政局印发并实施了《关于统一成都市城乡就业失业登记管理和就业援助有关问题的通知》,作为城乡统一户籍实现居民自由迁徙的一项重要措施。2月10日,成都市人力资源和社会保障局宣布,全域成都建立城乡统一的就业失业登记管理服务和相应的就业配套制度体系。2月22日,成都市人力资源和社会保障局向社会宣布,按照全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的有关要求,自2011年4月1日起,成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工社会保险并轨。 

    【湖北】2011年3月15日,武汉《居住证管理暂行办法》正式实施,开始受理人员登记。非武汉市户籍人员可就近到1700余个社区的流动人口管理站免费登记申领。这意味着在武汉实施了15年多的外来人口暂住证制度退出历史舞台,居住证开始全面取代暂住证。3月30日,武汉发放首张居住证。当天,武汉共现场发放居住证507张。

  根据武汉“1+8”城市圈医疗服务共享实施方案,城市圈每个城市至少有一家医院纳入了首批医学检查互认医院目录。武汉地区14家重点医院和咸宁、黄冈等8个城市圈城市的9家医院2011年内将实现CT检查等109项高费用医学检查结果互认。

  根据湖北"十二五"规划,全省将转移300万农村人口进城。到2015年,湖北省城镇化率将从2010年底的47%提高到52%以上。

    【河北】2010年12月,河北省政府出台《关于加快城市化进程的实施意见》,决定放宽城市落户条件,加快人口向城市集中。 河北省公安厅据此制定了深化户籍制度改革的实施办法,对经营者或缴纳养老保险人员、进城务工人员、河北省外高校毕业生以及无固定住所人员在河北省城镇落户条件大幅放宽。按照此改革新政规定,今后凡在县城以上城市稳定居住6个月以上或购置住房的,均可登记为城镇户口,且免收城镇建设增容费和其他各类费用,从而使城镇准入门槛大大降低。河北省公安厅治安管理局局长刘广英表示,这次户籍制度改革的目标是,到2015年全省城镇人口增加到4100万人,城市人口增加到2500万人;到2020年全省城镇人口达到5460万人,城市人口达到3760万人,使河北城市化率先进入全国城市化发展先进行列。

    【浙江】浙江省2009年起在全国率先建立城乡居民社会养老保险制度,凡是年满60周岁、未享受国家机关、事业单位、社会团体离休、退休、退职待遇和职工基本养老保险待遇的城乡有户籍的老年人,按规定享受政府提供的基础养老金。截至2010年底,浙江省实现职工、城镇居民基本医保和新型农村合作医疗制度共覆盖4706万人,覆盖率达91%。

  2011年4月1日起,浙江省政府决定建立高龄老人补贴制度,规定凡年满80周岁的高龄老人,在享受城乡居民基础养老金待遇的同时,每月还有不低于30元的高龄补贴。截至2010年末,浙江省80岁及以上的高龄老人达到121.09万人,占老年人口总数的15.35%。截至2010年末,浙江省享受基础养老金的老年人达578万人,月人均领到的基础养老金为60多元。

  据浙江省政府发出的《关于加快实施城乡居民社会养老保险制度的意见》,浙江省的目标是,到2011年底全省城乡居民参保人数达到1250万人以上,参保率达到90%;到2012年底参保人数达到1330万人以上,参保率达95%以上,实现城乡居民社会养老保险应保尽保。

    【广东】2009年,广东中山市开始探索外来工积分制入户政策,在全国引起了极大反响。2010年6月,广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》,在全省范围内实行农民工积分制入户城镇政策。据介绍,农民工积分制入户城镇,是指通过科学设置和确定积分指标体系,对农民工入户城镇的条件进行指标量化,并对每项指标赋予一定分值,当指标累计积分达到规定分值时,农民工即可申请入户城镇。符合积分入户条件的农民工,其配偶和未成年子女也可以随迁。截至2010年7月底统计,广东已有1.7万名农民工通过积分制入户城镇,这意味着户籍制度坚冰不仅在珠三角开始融化,而且已经迈出了实质性户籍改革步伐。

  截至2011年3月,广州市有常住人口1033万,其中户籍人口794.6万,登记的流动人口634.7万,实际人口超过1400万。

    【广西】2011年3月,广西出台《关于统筹城乡就业和社会保障体系建设的若干意见》,进一步完善各项社会保险制度,扩大社会保障的覆盖面,构建社会保障体系城乡"同等待遇"。广西还出台《关于进一步加快重点镇发展的意见》,提出实施扩权强镇试点,培育一批充满活力的经济强镇,自治区重点镇将获部分县级经济社会管理权限。

    【云南】2008年1月1日起,云南省深化户籍制度改革宣布取消"非农业人口"、"农业人口"的"二元制"户籍登记管理模式,实行"一元制"模式,统称为居民户。同年10月1日,浙江省嘉兴市的"农业户口"彻底退出历史舞台。

    【湖南】湖南在全省范围内建立户口一元化制度,取消附加在户口上的社会管理职能,促进城乡人口自由流动。江西省宣布,将探索取消农业和非农业户口划分,逐步建立城乡统一流动的户籍管理制度。广东也将取消实施已久的流动人员暂住证制度,代之以居住证制度。2009年全国"两会"前夕,上海出台户籍新政,由准入制改为条件制,曾在全国引起很大反响。

  【吉林】2010年8月,吉林省在即将下发的《关于统筹推进吉林特色城镇化的若干意见》中提出,将突破体制机制障碍,强化政策支撑,并加快户籍、土地、农村资产处置等一系列改革。

    2010年11月1日,吉林省正式实施《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》。《意见》提出将大胆实践,最大限度地放开城市落户限制,引导农民有序进城落户。在全省范围内全面实行以"三个稳定"(稳定居所、稳定职业、稳定经济来源)为基本落户条件的落户管理办法。5年间,吉林的城镇化率由52.3%增至53.3%。

  在“十二五”规划中,吉林提出要按照“强化中部、构筑支点、区域联动”的发展思路,做大做强长、吉两市,加快推进长吉一体化进程。长吉一体化区域范围包括长春市、吉林市城市规划区和九台市、永吉县全境,并扩展到公主岭市范家屯镇,区域面积约14000平方公里,总人口663万人。计划到2015年形成长吉一体化的雏形,到2020年实现长吉一体化。届时,长吉区域的城镇人口可达700万人,城镇化率达到80%以上。

  【辽宁】根据2009年人口抽样调查推算,截至2011年2月,辽宁共有常住人口4319万人,其中城镇人口2606.5万人。今后5年,辽宁将重点围绕"辽宁沿海经济带"和"沈阳经济区"两个国家战略推进城镇化。未来5年内将新增400万城镇人口,总量突破3000万人,城镇化水平达到70%左右。

  【宁夏】2011年开始,宁夏公安机关将推进户籍管理制度改革,逐步建立城乡统一的户口登记制度,打破城乡二元户籍管理制度,使居民合理流动。宁夏自2011年1月1日起在石嘴山市、固原市试点统筹城乡居民医疗保险,取消了两地居民在基本医疗保险标准上的城乡差别。两地开展试点三个月以来,城乡居民参保率分别达到90%以上。

  【内蒙古】2010年,全区城镇化率达到55%,比2005年提高7.8个百分点。

  【新疆】2011年10月1日起,新疆出台的《自治区流动人口服务和管理办法》规定新疆各地将改变暂住证名称,在全疆范围内正式实施居住证登记,并研究推行居住证“一证通”制度,逐步整合各部门多种证件为“一证”,实现“一证”全疆通行,以改变以往年年办证、各地重复办证的现象。  

  【西藏】《西藏自治区"十二五"时期国民经济和社会发展规划纲要》提出,"十二五"期间,西藏将构建科学合理的城镇化布局,大力发展中心城市(镇),加快发展小城镇,初步构建"一圈三带两点一线"的城镇化发展布局。

  "一圈三带两点一线"是指,形成以"拉萨-泽当城镇圈"为核心圈,"雅鲁藏布江中上游城镇带""尼洋河中下游城镇带"和"青藏铁路沿线城镇带"为重要支撑,藏东昌都镇、藏西狮泉河镇为两个节点,边境沿线重点城镇为一线,加快发展产业集聚程度高、经济综合实力强、内外开放程度大、区域先导作用显著的现代中心城市(镇),有序建设功能完善、环境优美、文化厚重、特色突出小城镇,打造辐射力强、功能互补的城镇化体系。

  【海南】2011年3月,海南省城乡规划委员会第十二次会议审议通过的《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划(2010—2030)》,成为我国第一个省域层面的综合性规划。该规划明确了海南省逐步消除城乡二元结构、缩小城乡差别等方面的政策及实施路径。

  贾庆林山东调研:统筹推进工业化、城镇化、农业现代化

  城镇化中的问题

  • 跃进化--2011年2月11日,《人民日报》发表文章称,我国城市化进程中的跃进化现象,有两个明显特征,一是土地的城市化快于人口的城市化,二是经营城市的冲动超越经济发展规律。相对于我国46.59%的城镇化率%,城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示,有655个城市正计划"走向世界",200多个地级市中有183个正在规划建设"国际大都市"。
  • 档案管理

      2007年,民政部着手建设民间组织档案管理系统。2009年4月,民间组织档案管理系统一期建成并投入使用。2009年9月,社会组织档案系统升级工作正式启动。2010年7月,民政部、国家档案局出台《社会组织登记档案管理办法》,完善了社会组织档案管理规范,扩大了社会组织档案利用范围。

      截至2010年11月底,民政部共完成百万余页社会组织档案的扫描挂接工作,录入数据条目百万余条,实现了所有社会组织档案全部入库。接待社会各界查询5万余人次,出具相关证明750余份。到2011年2月,全国性社会组织档案系统升级成功,社会组织档案管理全面实现数字化。

 

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